煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划
国家发展和改革委员会 国家能源局
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划
发改能源[2011]3041号
有关省（区、市）及新疆生产建设兵团发展改革委、经贸（信）委、煤炭行业管理部门、煤矿瓦斯防治（集中整治）领导小组，有关中央企业：
为加快煤层气（煤矿瓦斯）开发利用，保障煤矿安全生产，增加清洁能源供应，促进节能减排，保护生态环境，国家发展和改革委员会、国家能源局组织编制了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》。现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划
国家发展和改革委员会
二〇一一年十一月二十六日
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划
国家发展和改革委员会
国家能源局
二○一一年十二月
前言
煤层气（煤矿瓦斯）是优质清洁能源。我国埋深2000 米以浅煤
层气地质资源量约36.81 万亿立方米，居世界第三位。国家高度重视
煤层气开发利用和煤矿瓦斯防治工作，“十一五”期间煤层气开发初
步实现商业化、规模化，煤矿瓦斯防治工作取得显著成效。
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲
要》，国家发展和改革委员会、国家能源局组织有关单位在充分调研、
广泛吸取各方面意见和建议的基础上，编制了《煤层气（煤矿瓦斯）
开发利用“十二五”规划》（以下简称《规划》）。
《规划》分析了煤层气（煤矿瓦斯）开发利用现状和面临的形势，
提出了未来五年我国煤层气（煤矿瓦斯）开发利用的指导思想、基本
原则、发展目标、重点任务和保障措施。
《规划》提出，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，
深入贯彻落实科学发展观，坚持市场引导，强化政策扶持，加大科技
攻关，统筹布局，合理开发，加快沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层
气产业化基地建设，推进重点矿区煤矿瓦斯规模化抽采利用，保障煤
矿安全生产，增加清洁能源供应，保护生态环境。
《规划》是指导我国煤层气（煤矿瓦斯）开发利用、引导社会资
源配置、决策重大项目、安排政府投资的重要依据。
第一章发展现状
一、“十一五”期间的主要成就
“十一五”期间，国家制定了一系列政策措施，强力推进煤层气
（煤矿瓦斯）开发利用，煤层气地面开发实现历史性突破，煤矿瓦斯
抽采利用规模逐年快速增长，煤矿瓦斯防治能力明显提高，奠定了进
一步加快发展的基础。
（一）煤层气实现规模化开发利用
国家启动沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘两个产业化基地建设，实
施煤层气开发利用高技术产业化示范工程，建成端氏—博爱、端氏—
沁水等煤层气长输管线，初步实现规模化、商业化开发，形成了煤层
气勘探、开发、生产、输送、销售、利用等一体化产业格局。重点煤
层气企业加快发展，对外合作取得新进展，潘庄、枣园项目进入开发
阶段，柳林、寿阳等项目获得探明储量。“十一五”期间，煤层气开
发从零起步，施工煤层气井5400 余口，形成产能31 亿立方米。2010
年，煤层气产量15 亿立方米，商品量12 亿立方米。新增煤层气探明
地质储量1980 亿立方米，是“十五”时期的2.6 倍。
（二）煤矿瓦斯抽采利用取得重大进展
国家强力推进煤矿瓦斯“先抽后采、抽采达标”，加强瓦斯综合
利用，安排中央预算内资金支持煤矿瓦斯治理示范矿井和抽采利用规
模化矿区建设，煤矿瓦斯抽采利用量逐年大幅度上升。2010 年，煤
矿瓦斯抽采量75 亿立方米、利用量23 亿立方米，分别比2005 年增
长226%、283%。山西、贵州、安徽等省瓦斯抽采量超过5 亿立方米，
晋城、阳泉、淮南等10 个煤矿企业瓦斯抽采量超过1 亿立方米。
（三）煤矿瓦斯防治形势稳步好转
国家加快调整煤炭工业结构，淘汰煤矿落后产能，将煤层气（煤
矿瓦斯）抽采利用作为防治煤矿瓦斯事故的治本之策。加大安全投入，
安排中央预算内投资150 亿元，带动地方和企业投资1000 亿元以上。
加强基础管理工作，组织专家“会诊”，编制瓦斯地质图。落实企业
主体责任，开展瓦斯专项整治，强化监管监察。煤矿瓦斯防治形势持
续稳步好转，瓦斯事故和死亡人数逐年大幅度下降。2010 年与2005
年相比，煤矿瓦斯事故起数、死亡人数分别下降65%、71.3%，10 人
以上瓦斯事故、死亡人数分别下降73.1%、83.5%。
（四）煤层气开发利用技术水平进一步提高
实施大型油气田及煤层气开发国家科技重大专项，攻克了多分支
水平井钻完井等6 项重大核心技术和井下水平定向钻孔钻进等47 项
专有技术。组建了煤矿瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用
国家工程研究中心。完成国家科技支撑计划“煤矿瓦斯、火灾与顶板
重大灾害防治关键技术研究”，“973”计划“预防煤矿瓦斯动力灾害
防治关键技术研究”等项目，实施10 项瓦斯治理技术示范工程和8
项技术与装备研发，获得了煤与瓦斯突出机理的新认识，取得了低透
气性煤层群无煤柱煤与瓦斯共采关键技术等一批重大成果。
（五）煤层气开发利用政策框架初步形成
国务院办公厅印发了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的
若干意见》（国办发〔2006〕47 号），有关部门出台了煤炭生产安全
费用提取、煤层气抽采利用企业税费减免、财政补贴、瓦斯发电上网
及加价、人才培养等扶持政策，初步形成了煤层气（煤矿瓦斯）开发
利用政策框架。国有重点煤矿企业累计提取煤炭生产安全费用1500
亿元。企业开发利用煤层气（煤矿瓦斯），中央财政每立方米补贴0.2
元，2007 年以来累计补贴7.2 亿元。新增3 家企业煤层气对外合作
专营权。初步建立了煤层气（煤矿瓦斯）勘探、开发、安全等标准体
系，发布了低浓度瓦斯输送和利用等行业标准。
（六）煤层气开发利用节能减排效益开始显现
煤层气（煤矿瓦斯）利用范围不断拓展，广泛应用于城市民用、
汽车燃料、工业燃料、瓦斯发电等领域，煤矿瓦斯用户超过189 万户，
煤层气燃料汽车6000 余辆，瓦斯发电装机容量超过75 万千瓦，实施
煤矿瓦斯回收利用CDM 项目60 余项。低浓度瓦斯发电开始推广，风
排瓦斯利用示范项目已经启动。“十一五”期间，累计利用煤层气（煤
矿瓦斯）95 亿立方米，相当于节约标准煤1150 万吨，减排二氧化碳
14250 万吨。
（七）煤矿瓦斯防治组织领导体系逐步完善
成立了12 个部门和单位组成的煤矿瓦斯防治部际协调领导小
组，26 个产煤省（区、市）相应成立领导小组，形成了部门协调、
上下联动、齐抓共管、综合防治的工作体系，研究解决了一批煤矿瓦
斯防治和煤层气开发利用方面的重大问题。实行目标管理，对各产煤
省（区、市）及重点煤层气企业下达年度瓦斯抽采利用和煤层气地面
开发利用目标，实施季度考核通报。每年召开全国煤矿瓦斯防治现场
会或电视电话会议，推广先进经验，提升防治理念，安排部署工作。
举办了10 期培训班，45 户安全重点监控煤矿企业、78 个重点产煤市
以及部门负责人近1000 人参加培训，近6000 人到矿区学习交流。积
极协调解决矿业权重叠问题，核减5~10 年内影响煤炭开采的煤层气
矿业权面积1.1 万平方公里，协调煤炭企业与煤层气企业合作开发矿
业权面积0.8 万平方公里。
二、存在的主要问题
（一）勘探投入不足
煤层气勘探风险大、投入高、回收期长。国家用于煤层气基础勘
探资金少，规定的最低勘探投入标准低，探矿权人投资积极性不高，
社会资金参与煤层气勘探存在障碍，融资渠道不畅，勘查程度低。目
前，煤层气探明地质储量2734 亿立方米，仅为预测资源总量的0.74%，
难以满足大规模产能建设需要。
（二）抽采条件复杂
我国煤层气赋存条件区域性差异大，多数地区呈低压力、低渗透、
低饱和特点，除沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘外，其他地区目前实现
规模化、产业化开发难度大。高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井多，随着开
采深度加大，地应力和瓦斯压力进一步增加，井下抽采难度增大。
（三）利用率低
部分煤层气项目管道建设等配套工程滞后，下游市场不完善，地
面抽采的煤层气不能全部利用。煤矿瓦斯抽采项目规模小、浓度变化
大、利用设施不健全，大量煤矿瓦斯未有效利用，2010 年利用率仅
为30.7%。
（四）关键技术有待突破
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用基础研究薄弱。现有煤层气勘探开
发技术不能适应复杂地质条件，钻井、压裂等技术装备水平较低，低
阶煤和高应力区煤层气开发等关键技术有待研发。煤与瓦斯突出机理
仍未完全掌握，深部低透气性煤层瓦斯抽采关键技术装备水平亟待提
升。
（五）扶持政策需要进一步落实和完善
瓦斯发电机组规模小、布局分散，致使部分地区瓦斯发电上网难，
加价扶持政策落实不到位。煤层气法律法规和标准规范尚不健全。煤
层气（煤矿瓦斯）开发利用经济效益差，现有补贴标准偏低。高瓦斯
和煤与瓦斯突出矿井开采成本高、安全投入大，需要国家在税费等方
面出台扶持政策。
（六）协调开发机制尚不健全
煤层气和煤炭是同一储层的共生矿产资源。长期以来，两种资源
矿业权分别设置，一些地区存在矿业权交叉重叠问题，有关部门采取
了清理措施，推动合作开发，但煤层气和煤炭协调开发机制尚未全面
形成，既不利于煤层气规模化开发，也给煤矿安全生产带来隐患。
第二章发展环境
一、能源需求持续增长
“十二五”时期，我国经济继续保持平稳较快发展，工业化和城
镇化进程继续加快，能源需求将持续增长。受资源赋存条件制约，石
油天然气供需矛盾突出，对外依存度逐年攀升。煤层气（煤矿瓦斯）
开发利用可有效增加国内能源供应，具有广阔的发展前景。
二、能源结构调整加快
“十二五”时期，国家加快转变经济发展方式，推动能源生产和
利用方式变革，着力构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体
系，需要进一步加大能源结构调整力度。大力推进煤层气（煤矿瓦斯）
开发利用，有利于优化能源结构，提高能源利用效率。
三、安全要求越来越高
以人为本、关爱生命、构建和谐社会，要求加快安全高效煤矿建
设，不断提高煤矿安全生产水平，煤矿瓦斯防治任务更加艰巨。加快
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用，强力推进煤矿瓦斯先抽后采、抽采达
标，有利于从根本上预防和避免煤矿瓦斯事故。
四、资源节约力度加大
“十二五”时期，国家确定单位国内生产总值能源消耗降低16%，
对节能提出了更高要求。煤层气（煤矿瓦斯）是优质化石能源，有利
于分布式能源系统推广应用，提高能源利用效率。随着技术不断进步，
抽采利用率提高，可大量节约资源，提高综合利用水平。
五、环境保护约束增强
“十二五”时期，国家确定单位国内生产总值二氧化碳排放降低
17%，对控制温室气体排放提出了更高要求。煤层气（煤矿瓦斯）的
温室效应是二氧化碳的21 倍，每利用1 亿立方米相当于减排二氧化
碳150 万吨。加快煤层气（煤矿瓦斯）开发，不断提高利用率，可大
幅度降低温室气体排放，保护生态环境。
第三章指导思想、基本原则和发展目标
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科
学发展观，加快转变煤层气产业发展方式，坚持市场引导，强化政策
扶持，加大科技攻关，统筹规划，合理开发，加快煤层气产业发展，
加大煤矿瓦斯抽采利用力度，推进采煤采气一体化，保障煤矿安全生
产，增加清洁能源供应，促进节能减排，保护生态环境。
二、基本原则
坚持地面开发与井下抽采相结合，构建高效协调开发格局；坚持
自营开发与对外合作相结合，实现规模化产业化开发；坚持就近利用
与余气外输相结合，形成以用促抽良性循环；坚持基础研究与技术创
新相结合，突破开发利用技术瓶颈；坚持市场引导与政策扶持相结合，
促进产业又好又快发展；坚持安全环保与资源利用相结合，加快推进
和谐社会建设。
三、发展目标
2015 年，煤矿瓦斯事故起数和死亡人数比2010 年下降40%以上；
煤层气（煤矿瓦斯）产量达到300 亿立方米，其中地面开发160 亿立
方米，基本全部利用，煤矿瓦斯抽采140 亿立方米，利用率60%以上；
瓦斯发电装机容量超过285 万千瓦，民用超过320 万户。“十二五”
期间，新增煤层气探明地质储量1 万亿立方米，建成沁水盆地、鄂尔
多斯盆地东缘两大煤层气产业化基地。
第四章规划布局和主要任务
一、煤层气勘探
以沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘为重点，加快实施山西柿庄南、
柳林、陕西韩城等勘探项目，为产业化基地建设提供资源保障。推进
安徽、河南、四川、贵州、甘肃、新疆等省区勘探，实施宿州、焦作、
织金、准噶尔等勘探项目，力争在新疆等西北地区低阶煤煤层气勘探
取得突破，探索滇东黔西高应力区煤层气资源勘探有效途径。到2015
年，新增煤层气探明地质储量1 万亿立方米。
二、煤层气（煤矿瓦斯）开发
（一）地面开发
“十二五”期间，重点开发沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘，建成
煤层气产业化基地，已有产区稳产增产，新建产区增加储量、扩大产
能，配套完善基础设施，实现产量快速增长。继续做好煤矿区煤层气
地面开发。开展安徽、河南、四川、贵州、甘肃、新疆等省区煤层气
开发试验，力争取得突破。到2015 年，煤层气产量达到160 亿立方
米。
1、沁水盆地煤层气产业化基地建设
沁水盆地位于山西省东南部，含煤面积2.4 万平方千米，埋深
2000 米以浅煤层气资源量3.7 万亿立方米，探明地质储量1834 亿立
方米，已建成产能25 亿立方米，初步形成勘探、开发、生产、输送、
销售和利用等一体化产业基地。“十二五”期间，建成寺河、潘河、
成庄、潘庄、赵庄项目，加快建设大宁、郑庄、柿庄南等项目，新建
马必、寿阳、和顺等项目。项目总投资378 亿元，到2015 年形成产
能130 亿立方米，产量104 亿立方米。
2、鄂尔多斯盆地东缘煤层气产业化基地建设
鄂尔多斯盆地东缘地跨山西、陕西、内蒙古三省区，含煤面积2.5
万平方千米，埋深1500 米以浅煤层气资源量4.7 万亿立方米，探明
地质储量818 亿立方米，已建成产能6 亿立方米。“十二五”期间，
建成柳林、韩城-合阳项目，加快建设三交、大宁-吉县、韩城-宜川、
保德-河曲等项目，新建临兴、延川南等项目。项目总投资203 亿元，
到2015 年，形成产能57 亿立方米，产量50 亿立方米。
3、其他地区煤层气开发
加快辽宁阜新、铁法矿区煤层气开发，推进河南焦作、平顶山、
贵州织金-安顺等项目开发试验。项目总投资23 亿元，到2015 年，
形成产能9 亿立方米，产量6 亿立方米。
（二）井下抽采
“十二五”期间，全面推进煤矿瓦斯先抽后采、抽采达标，重点
实施煤矿瓦斯抽采利用规模化矿区和瓦斯治理示范矿井建设，保障煤
矿安全生产。2015 年，煤矿瓦斯抽采量达到140 亿立方米。
1、重点矿区规模化抽采
在山西、辽宁、安徽、河南、重庆、四川、贵州等省市33 个煤
矿企业、8 个产煤市（区），开展煤矿瓦斯规模化抽采利用重点矿区
建设。重点落实区域综合防突措施，新建、改扩建抽采系统，增加抽
采管道、专用抽采巷道和钻孔工程量，配套建设瓦斯利用工程。到
2015 年，建成36 个年抽采量超过1 亿立方米的煤矿瓦斯抽采利用规
模化矿区，工程总投资562 亿元。
2、煤矿瓦斯治理示范矿井建设
建成黑龙江峻德矿、安徽潘一矿等瓦斯治理示范矿井。分区域选
择瓦斯灾害严重、有一定发展潜力的煤矿，再建设一批瓦斯治理示范
矿井，推进瓦斯防治理念、技术、管理、装备集成创新，探索形成不
同地质条件下瓦斯防治模式，发挥区域示范引导作用。
三、煤层气（煤矿瓦斯）输送与利用
（一）煤层气输送与利用
煤层气以管道输送为主，就近利用，余气外输。依据资源分布和
市场需求，统筹建设以区域性中压管道为主体的煤层气输送管网，适
度发展煤层气压缩和液化。开展煤层气分布式能源示范项目建设。优
先用于居民用气、公共服务设施、汽车燃料等，鼓励用于建材、冶金
等工业燃料。在沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘及豫北地区建设13 条
输气管道，总长度2054 千米，设计年输气能力120 亿立方米。
（二）煤矿瓦斯输送与利用
煤矿瓦斯以就地发电和民用为主，高浓度瓦斯力争全部利用，推
广低浓度瓦斯发电，加快实施风排瓦斯利用示范项目和瓦斯分布式能
源示范项目，适度发展瓦斯浓缩、液化。鼓励大型矿区瓦斯输配系统
区域联网，集中规模化利用；鼓励中小煤矿建设分散式小型发电站或
联合建设集配管网、集中发电，提高利用率。到2015 年，瓦斯利用
量84 亿立方米，利用率60%以上；民用超过320 万户，发电装机容
量超过285 万千瓦。
四、煤层气（煤矿瓦斯）科技攻关
（一）加强重大基础理论研究
重点开展煤层气成藏规律、高渗富集规律研究及有利区块预测评
价，低阶煤煤层气资源赋存规律研究，煤与瓦斯突出机理研究等。
（二）加强关键技术装备研发
开展构造煤煤层气勘探、低阶煤测试、空气雾化钻进、煤层气模
块化专用钻机、多分支水平井钻完井、水平井随钻测量与地质导向、
连续油管成套装备、清洁压裂液、氮气泡沫压裂、水平井压裂、高效
低耗排采、低压集输等地面开发技术与重大装备研发。
研究地面钻井煤层预抽、采动卸压抽采、采空区抽采一井多用技
术，研发煤与瓦斯突出预警和监控、瓦斯参数快速测定、深部煤层和
低透气性煤层瓦斯安全高效抽采、低浓度瓦斯和风排瓦斯安全高效利
用等关键技术及装备，示范区域性井上下联合抽采技术，推广低浓度
瓦斯安全输送技术及装备。
第五章环境影响评价
一、环境影响分析
（一）地面开发
煤层气井、集输站场等施工期间，对环境的影响主要来自噪声、
污水和固体废弃物。施工车辆、机械和人员活动产生的噪声对周围的
影响是暂时的，施工结束后就会消失。工程废水对周围环境的影响较
小。固体废弃物产生数量不大，经过妥善处理，不会对环境产生大的
影响。场地平整、管沟开挖、施工机械车辆、人员活动等会造成一定
的土壤扰动和植被破坏，通过采取生态恢复措施，不会影响生态系统
的稳定性和完整性。
煤层气开采期间，对大气的影响主要来自于站场、清管作业及放
空燃烧排放的少量烟气；水污染物来自站场排放的少量废水。根据现
有煤层气生产井废水化验资料，各项指标浓度均低于《污水综合排放
标准》（GB8978-1996）。
（二）井下抽采
煤矿井下瓦斯抽采装置、地面瓦斯处理场站及储气等配套设施的
建设期间，施工时对环境的影响主要是少量的扬尘、污水、噪声和固
体废弃物，影响较小。
（三）管道输气
煤层气（煤矿瓦斯）输气管道施工期间对环境的影响主要包括噪
声、污水、固体废弃物等对沿线土壤、植被造成的扰乱。管道建成后，
管道、沿途输气站会对沿线地区的敏感目标存在一定的环境风险。
二、环境保护措施
（一）环境保护
煤层气（煤矿瓦斯）排放严格执行《煤层气（煤矿瓦斯）排放标
准（暂行）》（GB21522-2008）。煤层气（煤矿瓦斯）开采企业建立环
保管理制度，负责监督环境保护措施的落实，协调解决有关问题。对
规划建设的项目依法开展环境影响评价，严格执行环保设施与主体工
程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度。
建设煤层气管道时应提高焊接质量，避免泄漏事故。对清管作业
及站场异常排放的煤层气，应进行火炬燃烧处理。选用低噪声设备，
必要时进行降噪隔声处理。站场周围进行绿化，以控制噪声、吸收大
气中的有害气体、阻滞大气中颗粒物质扩散。
实行最严格的节约用地制度，项目建设要节约集约利用土地，不
占或少占耕地，对依法占用土地造成损毁的，施工结束后应及时组织
复垦，减少土地损毁面积，降低土地损毁程度。
在选场、选站、选线过程中必须避开生活饮用水水源地、自然保
护区、名胜古迹，尽量避绕经济作物种植区、林地、水域、沼泽地。
经济作物种植区施工时，避免占用基本农田保护区，尽量降低对农业
生态环境的干扰和破坏。林地施工时，禁止乱砍滥伐野外植被，做好
野生动物保护工作。施工结束后，应尽快进行生态补偿，恢复地貌和
土壤生产力。
在国家重点生态功能区或生态脆弱区等生态保护重点地区开采
煤层气，应实施更加严格的环境影响评价制度和环境监管制度，采取
先进的咨询管理、工程技术等措施，合理规划、合理利用、合理施工，
尽量减少对当地生态环境的影响。
（二）环境监测
项目建设前，必须系统监测项目所在区域环境质量状况，以便对
比分析。应选择一定数量的煤层气井，监测其在钻井、压裂、排采等
作业过程对井场及周边生态环境、声学环境、地表水及地下水的影响。
应对管道沟两侧1 米内，以及集输站周围的生态环境进行监测；对加
压站、发电站厂界外1 公里范围内的声学环境影响进行监测；对管道
两侧各40 米范围内和加压站场四周50 米范围内环境风险评价；对煤
层气开采井网分布范围内的地下水影响进行评价。
三、环境保护效果
实现煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划目标，将累计
利用煤层气（煤矿瓦斯）658 亿立方米，相当于节约标准煤7962 万
吨，减排二氧化碳约9.9 亿吨。煤层气（煤矿瓦斯）替代煤炭燃烧利
用，可有效降低二氧化硫、烟尘等大气污染物排放总量，减少粉煤灰
占地产生的环境问题，避免煤炭加工、运输时产生的扬尘等大气污染，
有利于改善大气环境。
第六章保障措施
一、加强行业发展指导和管理
煤矿瓦斯防治部际协调领导小组发挥组织协调、综合管理职能作
用，统筹煤层气产业发展规划，规范市场秩序，完善技术标准，推进
重点项目建设，协调解决重大问题。健全法律法规体系，加强体制机
制创新，制定煤层气产业政策、开发利用管理办法等制度，规范指导
煤层气产业发展。贯彻落实《国务院办公厅转发发展改革委安全监管
总局关于进一步加强煤矿瓦斯防治工作若干意见的通知》（国办发
〔2011〕26 号），实施煤层气（煤矿瓦斯）开发利用目标管理，季度
通报，年度考核。建立煤矿企业瓦斯防治能力评估制度，落实煤矿瓦
斯先抽后采、抽采达标规定，将瓦斯抽采能力、瓦斯抽采达标煤量等
指标纳入煤矿生产能力核定标准。强化监管监察，严格瓦斯超限管理。
加强煤层气行业监测、统计等基础管理工作。推进支撑体系建设，为
行业提供研究咨询服务。培育大型煤层气骨干企业，鼓励成立专业化
瓦斯抽采利用公司，推动产业化开发、规模化利用。
二、加大勘探开发投入
加大煤层气勘查资金投入。继续安排中央预算内投资支持煤矿安
全改造及瓦斯治理示范矿井建设。提高勘探投入最低标准，促进煤层
气企业加大勘探投入。引导大型煤层气企业增加风险勘探专项资金，
加快重点区块勘探开发。加强对外合作管理，吸引有实力的境外投资
者参与煤层气风险勘探和试验开发。鼓励民间资本参与煤层气勘探开
发、煤层气储配及长输管道等基础设施建设。拓宽企业融资渠道，支
持符合条件的煤层气企业发行债券、上市融资，增强发展能力。
三、落实完善扶持政策
严格落实煤层气（煤矿瓦斯）抽采企业税费优惠、瓦斯发电上网
及加价等政策。研究提高煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用补贴标准。研
究高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井加大安全投入的税收支持政策。研究完
善煤炭生产安全费用使用范围，支持涉及安全生产的煤矿瓦斯利用项
目。执行国家关于高浓度瓦斯禁止排放的规定，研究制定低浓度瓦斯
和风排瓦斯利用鼓励政策，提高利用率。优先安排煤层气（煤矿瓦斯）
开发利用项目及建设用地。推动煤层气（煤矿瓦斯）管网基础设施建
设，国家统筹规划煤层气公共主干管网建设，支持地方和企业建设煤
层气专用管网，鼓励煤层气接入天然气长输管网和城市公共供气管
网。
四、加强科技创新和人才培养
继续实施国家科技重大专项、科技支撑计划、“973” 计划、“863”
计划，加强基础理论研究，加快关键技术装备研发，着重解决煤层气
产业发展中重大科学技术问题。加强国际合作和交流，积极引进煤层
气勘探开发利用先进技术。建立和完善以企业为主体、市场为导向、
产学研用相结合的煤层气（煤矿瓦斯）技术创新体系。发挥技术咨询
服务机构作用，统筹考虑现有科研布局，整合现有科研资源，加强煤
矿瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用国家工程研究中心
等专业机构建设，提高自主创新能力，推进技术装备国产化。建立健
全煤层气标准体系，加快出台勘查、钻井、压裂、集输等方面标准。
鼓励高校与用人企业合作，采用订单式等培养模式联合培养煤层气相
关专业人才。
五、创新协调开发机制
建立完善煤层气和煤炭共同勘探、合作开发、合理避让、资料共
享等制度。新设探矿权必须对煤层气、煤炭资源综合勘查、评价和储
量认定。煤层气产业发展应以规模化开发为基础，应当规模化开发的
煤层气资源，不具备地面开发能力的煤炭矿业权人，须采取合作方式
进行开发。煤炭远景开发区实行“先采气后采煤”，新设煤层气矿业
权优先配置给有实力的企业。煤矿生产区（煤炭采矿权范围内）实行
“先抽后采”、“采煤采气一体化”。已设置煤层气矿业权但未设置煤
炭矿业权，根据煤炭建设规划五年内需要建设的，按照煤层气开发服
务于煤炭开发的原则，调整煤层气矿业权范围，保证煤炭开采需要。
煤炭企业和煤层气企业要加强协作，建立开发方案互审、项目进展通
报、地质资料共享的协调开发机制。
论民事强制执行新理念下债权人的作为
河北三和时代律师事务所 卢海国律师
有人称执行难为“天下第一难”，1999年7月，中共中央11号文件转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，2002年11月，党的十六大报告又提出要“切实解决执行难”，近一段时间以来，法院系统大刀阔斧的进行了改革，大多法院成立了执行局， 适时更新和确立新的执行理念，一定程度上缓解了“执行难”。执行新理念的确立事关债权人的切身利益，债权人“事实上实现权利”不尽理想，债权人固有的传统理念宜应随之更新，以积极促成自身债权的最终实现。
一、现阶段民事强制执行新理念的确立
民事执行的基本理念就是对民事执行法律制度的认识和看法，以及在此基础上形成的有关民事执行的价值判断和价值取向。在法院民事执行工作改革的过程中，人民法院初步形成了程序正义、执行穷尽、强制在先、执行公开等新的执行理念。
1、 法院重塑执行程序正义的新理念
长期以来,社会各界尤其对法院执行工作怨声载道，人们已普遍形成一种观
念：法院执行工作必须确保生效法律文书确定的债权的实现，否则，就是“空调白判”，就是“法律白条”，这个认识的误区在于对法院执行职能的误解。执行工作长期以来重结果轻程序，把结果公正视为执行公正的全部或主要内容，突出地表现在对执结率的过份追求上。任何权力的行使都应该遵循一定的程序，也即规范化。要实现执行的规范化，首要的就是强化程序意识，提倡程序正义。只有依法执行，才是公正执行。否则，即便是“债权得以实现“，法律的严肃性，法院的公正、权威形象亦会受损。
执行程序公正是指执行程序的启动、运行及中止、终结都要严格遵守法律规定，并且贯彻公开原则，不搞暗箱操作，执行人员在执行每一案件中，都必须不挟偏私地履行法定职责切实保障执行各方当事人的程序性权利。在法律有明文规定的情况下，执行活动要严格按照法律规定的程序进行，在法律没有明确规定的情况下，执行机构和执行人员在履行职责过程中，也应当根据社会正义的要求规范自己的行为。这时，当事人的债权是否实现，不再是法院执行的终极目标。法院只对自己是否积极有效的严格依法律程序执行负责，而不能对被执行人的履行能力负责。程序公正是实体公正的重要保证。执行人员逐步树立程序意识，充分保障当事人的民事权利。
2、 执行穷尽与执行风险论。
执行穷尽，是指执行机构依据债权人的请求实现特定内容，穷尽各种方法、措施和途径后，均不能使案件得以有效执行，而债权人也不可能提供证明尚有执行可能的证据，应裁定终结执行程序。①执行穷尽，也即穷尽执行措施执行终结，执行穷尽是执行程序独立价值的必然体现。执行实践中，广东省高级法院在这一方面做了有益的探索。该院在《关于对适用中止执行的若干问题的意见（试行）》中规定，对中止执行必须实行“四查一告知”制度，即每一执行案件，执行法院应查询被执行人在车管部门、房管部门、工商部门、金融机构的财产情况，告知债权人在法院已经采取过的执行措施，债权人确实无法再提供被执行人可供执行财产线索的，才裁定中止执行。
如何确定执行穷尽的标准，应当把握以下几点：一是执行机关依法采取了与案件情况相适应的执行措施；二是执行机关依据申请执行人的举证和必要的依职权取证，按法定程序查明了被执行人及其所抚养的家属保留必要的生活必需品或费用外，被执行人已无其他财产可供执行。②
执行风险实务界比较主流的观点是：执行风险就是申请执行人应当承担的执行不能或部分执行不能的后果。执行风险是申请执行人市场商业风险及其他风险在民事执行阶段的延伸和反射。执行是债权实现的功力救济方式，并非保证。执行风险区别于执行难：执行难是由执行条件而难以执行，执行风险是因为客观原因和情况无法执行。执行法官而不应以当事人债权数额实现之多寡论优劣，更不可能背起债权人经商风险的沉重包袱。法院不是“讨债公司”或“保险公司”或“债权银行”，更不是申请执行人的债务人。较早推出“风险论”的河北省高级人民法院景汉朝副院长曾说到，不能"执行难是个筐，什么都往里面装"。现在要解决的是那些应当执行，当事人有偿付能力，而且客观上能够执行的案件。如果把被执行人没有偿付能力也列入执行难，那是解决不了的。试想，一个光棍汉欠债几万元，但他除了生活必需的东西以外，没有任何其他财产，这样的案子怎么执行？显然，这不是法院能解决的。在某种情况下执行不了的案件，属于正常的市场风险、商业风险，任何人搞经营、做买卖，都应该有风险意识，不可能只赚不赔，谁也不能保证你的对手永远都是有偿付能力的，遇到确实没有偿付能力的当事人，也得让他生存，生存权是人权中的基本权利，重于债权，当两个权力发生冲突而不能兼顾时，就只能"两利相权取其重"了。③为此,大多数法院建立“执行风险告知制度”， ２００３年１２月２３日最高人民法院审判委员会第１３０２次会议通过了人民法院民事诉讼风险提示书，强化当事人风险责任意识和举证责任意识。
至此先前人们已普遍形成一种观念：法院执行工作必须确保生效法律文书确定的债权的实现，否则，就是“空调白判”，就是“法律白条”的认识误区逐渐被消除。社会公众初步形成了这样的共识，对个别“赢了官司输了钱”的情况表示能理解，在市场经济条件下，市场主体从事市场交易行为必然伴随一定的风险，这些风险是当事人从市场行为中可能获利而应当支付的一种不确定的对价，是正常的、符合市场法则的风险，市场主体在从事市场行为时应当预见并且承受这些风险，应当树立并强化市场风险意识。
为避免债务人执行当时无履行能力，日后恢复履行能力，而裁定终结执行将使债权人永远丧失债权实现可能的弊端，部分法院开始推广债权凭证制度，即裁定终结本次执行程序后发给申请人《债权凭证》，一旦出现债务人恢复履行能力的状况时，凭《债权凭证》在原执行法院登记后再予执行。
3、 强制执行在先的理念
“强制在先”是指案件进入执行程序后，执行人员首先应当想到依法运用何
种强制措施，以尽快实现债权人的合法权益，是在理念上对执行权强制性的一种先行认识。
传统执行理念强调追求公法秩序的稳定，从而在执行方式上，重说服教育轻强制执行，以至于执行程序往往以劝说、开导、宣传等工作为主，而强制措施则成为不得已时的最后手段，致使依法执行变成了简单的重复讨账，使案件久拖不执，加剧了“执行难”。而且，进入执行程序的案件，一般是债务人不主动履行债务甚至千方百计逃避债务，这类案件往往需要执行人员及时采取强制措施，需要主动出击，否则就难以奏效。如果执行人员不树立“强制在先”的理念，必会延误最佳时机，使执行工作陷入被动局面。 当然，执行过程中“强制在先”理念的贯彻要注意灵活性与原则性相结合，并不是要求执行人员的执法态度要如何地严厉，执行方式方法要如何地粗暴，其前提仍是依法文明规范执行，讲究执行艺术，做到因地而宜、因案而宜、因人而宜。④
美国学者克拉克教授说，“有关执行的第一手和第二手资料显示了一个惊人的事实：（中国的）法院和其他行使国家权力的机构极端的不愿意在民事案件的处理中采取强制手段，尤其当被告在道德上并非一无是处时更是如此。”有的法官对此做法一针见血地指出，“为了贯彻‘稳定压倒一切’的政策精神，在考虑法律效果的同时，不得不兼顾政治效果和社会效果，执行中表现为对有困难的被执行人多做思想教育工作，少用强制措施，致使依法执行变成了简单的重复讨账，使案件久拖不执，加剧了执行难。”
4、 执行公开理念
执行公开的含义主要是指程序的启动、进展、结果等方面的情况应当向当事人乃至社会公开，建立健全公开、公示制度，畅通信息渠道，加强与当事人相关权利人及有关机构和部门的沟通，切实保障当事人的知情权。
实践中执行法院施行或正探索的执行公开方面的内容包括：一、公开立案条件和执行人员（保障当事人的回避申请权）以及案件分配公开。二、实行执行流程管理，执行进展、采取的执行措施、案款分配、执行结果公开。三、设立听证程序（有的法院称为庭审式执行），公开对涉及当事人重大权利，义务事项的处理，执行听证的内涵是听取当事人、律师以及有关证人的意见，尤其是在作出不利于一方当事人的决定之前，应当听取该方当事人的意见，从而体现法律的公正。四是建立债务人名录制度。债务人名录，是执行法院建立的通过新闻媒体对社会公开的债务人名单。执行法院在被执行人未履行法律文书确定的给付义务，且具备一定的条件时，将其名称载入债务人名录。建立债务人名录制度，充分发挥新闻媒体和社会的力量，强化对被执行人行为的监督和制约，给被执行人形成强大的心理威慑作用，五是执行行为、文书及裁定的理由和法律依据公开。执行程序从实质意义上公开才能充分保障当事人的知情权。对中止、终结执行、变更或追加被执行人等重大事项，要把确认的案件事实和作出决定的理由以及法律依据详细地在法律文书中陈述，从而实现裁决理由的公开。
在处理涉及当事人重大权利、义务事项前，通知申请执行人和被执行人到指定地点，召开听证会，让双方当事人就有关问题进行举证、质证、辩论，并应允许当事人查阅、复制执行材料，涉及国家机密、个人隐私和商业秘密的材料除外，以提高执行工作的透明度，欢迎并接受社会各界的在合理范围内的监督。
在执行案件公开机制方面，2003年11月5日，北京市高级人民法院下发了《关于实行案件执行全程公开制度的若干规定》，案件执行的各个环节和各方面的信息将全程公开。可以概括为“案件执行十公开”。其中主要有：主要包括执行启动公开、执行人员公开、执行措施公开、强制措施公开、变价过程公开、执行裁判公开、中止执行公开、终结执行公开、执行进度公开、执行卷宗公开10项内容。⑤
二、债权人意识更新及风险应对
（一）、新形势下，申请执行人应树立执行举证意识和执行不能风险责任意识，并积极参与到执行程序中去，发挥主观能动性。
一般的债权人对法院执行工作存在认识上的误区——“如何调查是法院的事，与申请执行人无关”，权利得到司法确认并不等于权利必然能够实现，实践证明，市场经济不仅仅是发展经济、法制经济，而且也是信用经济、风险经济，而执行不能就是这种风险的具体体现和延伸。每一个进入市场的自然人、法人或其他社会经济组织，都应当有清醒的认识和充分的思想准备。做生意有可能盈利，也有可能亏损；签订合同有可能得到履行，也有可能履行不了还被拖入诉讼；打官司有可能胜诉，也可能败诉；拿到一份胜诉的裁判文书有可能得到执行，亦有可能执行不能。
根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第28条的规定，申请执行人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况或线索。可见在执行程序中，申请执行人有义务对实现自己的债权举证被执行人的财产和线索，这在传统的执行实践中人民法院没有重视，现在人民法院对此高度重视，甚至有的法院以此作为挡箭牌，消极执行。由于执行监督和救济制度的缺位，执行员的权力空间极大，各种不利益直指申请执行人，很多申请执行人颇感无奈，有的想“连法院都执行不了，我怎么下手” ,所以就对法院失去了信任，开始还跑到法院问问进展情况，因总是老样子索性自己也撒手不管，导致案件一拖就是几年，这样的情况不少，原本被执行人还有部分执行能力，但错过了执行时机，法院更是没招。有的申请人就开始不断上访，效果可想而知，导致所谓的法律白条泛滥和赢了官司输了钱的情况发生。
其实，很多债权人认识不到生效法律文书所确定的债权得不到实现是市场风险、市场管理制度性缺陷、国家政策风险等综合因素造成的，执行不能是其最终归宿和反映。执行难主要还是难在被执行人无财产可供执行或被执行人的财产难寻上。在当前人民法院进行执行改革的背景下，债权人应该善待债权，积极参与到诉讼和执行程序中去，充分发挥自身主观能动性，利用自身掌握的信息投入到配合执行工作当中去。债权人认为只要申请执行，就等执行法院通知拿钱的想法是极端错误的。
有的申请人反映，连法院都不能查清被执行人的财产，我们又没有调查的权
力，怎么能提供关于被执行人的财产线索，颇感无奈。笔者对此也有一些感慨，但我们应该看到：债权人的作用还是不小的，因为债权人亲自参加了纠纷发生与发展的全过程，他们完全能够向法院提供较为充分的证明材料，较之法院的职权调查，具有充分的优越性，很多潜能还没有发挥出来，他们只是不懂其中的技巧，不知从何处下手。对债务人是个人的，应摸清债务人家底，活动规律，交往的圈子，交通工具，债务人的配偶有无固定工作，现住址，通过跟踪看去哪个银行办理业务，有无其他社会职务，是否开办公司，在别的法院、仲裁委是否有官司，有无到期、未到期债权或议决到期债权，甚至有什么爱好（是否炒股等）这些都可能成为有价值的执行信息。对债务人是法人或其他经济组织的，应调查企业基本信息，法定代表人乘坐的车辆，公司门前经常出现的车辆车牌号，是否对外投资、对外租赁、通过跟踪会计发现秘密存款银行，纳税途径，企业是否有商标专利等无形财产，涉诉情况、债权，是否考虑到通过新闻媒体公告查找被执行人财产线索，是否聘请律师介入调查等等。我们可以想象法院执行局案多人少，穷尽调查只是一理想状态或口号。
实践中有的执行法院自我保护很强，比如在贯彻执行穷尽理念的过程中，执行人员开始注意收集被执行人查无财产的材料，比如去银行、房管局查询被执行人存款、房产情况，以往如果没有余额或余额很少或产权没有登记，就不再向银行等协助执行部门索要回执等表明执行工作的“重要证据”，为日后中止或发放债权凭证做好了准备。
执行中止、发放债权凭证、委托执行的案件，债权人更应重视，要知道很多法院前述三种案件一般都作结案处理，除个别案件外，基本上等于告诉债权人没戏了。若此时债权人还不重视，后果可想而知。
当然，执行穷尽不能成为法院规避法定执行职责的借口，在适用当事人举证中应当注意克服申请人不举证就不予执行的错误倾向。现阶段执行财产的获取途径，主要还是人民法院依职权调查，这是由强制执行工作的特性决定的。
（二）、执行风险较大的几类案件应高度重视
1、金融案件：债务人多为国有特困企业。例如，甲公司为一国有企业，有上千名职工。但是在多年的经营过程中，由于经营管理不善，企业经济效益差，负债多，偿付能力差，处于停产、濒临破产边缘，企业职工工资发放困难，有多个债权人向其追债。此时，在稳定压倒一切的政策下，考虑到上千名职工的安置，无论是让其破产还是让其继续经营，乙公司的债权一般都很难实现。此时只能是暂缓执行。
2、赔偿案件，赔偿案件涉及的领域比较广泛，案件的类型主要是交通肇事赔偿案件和刑事附带民事赔偿案件。比如：在一刑事附带民事案件中，犯罪人杀害了被害人，被害人家属申请民事赔偿。但是犯罪人已经进入监狱或者被处决，其家庭很多处于穷困潦倒、分崩离析的境地。从法律意义上来讲，其父母也没有义务为其已经成年的儿子承担赔偿。这种情况下，考虑到犯罪人妻子、子女的生活安定，属于犯罪人的个人财产是极其有限的，被害人的民事赔偿几乎是不可能实现，若遇到流窜犯更是苦不堪言。
3、被执行人在农村。路途遥远，被执行人本来生活就很艰苦，有的靠外出打工避债，房屋变现较难。
4、政府机关为被执行人：政府机关的收入主要是财政拨款，财政部门对执行人员的协助要求大多不予理会，预算外资金执行人员又无从掌握，强制执行措施不便实施。
5、“三费”案件，即赡养费、抚养费、抚育费案件。这类案件主要涉及社
会低收入人群。
6、党政机关及其原开办的企业和公司的案件。由于这批案件的执行直接涉及机关团体和地区、部门的重大经济利益，所以来自各方面的干扰很多，是受地方保护主义和部门保护主义影响的重灾区。
7、改制、兼并企业案件执行难。一些企业借改制、兼并之机，把国有资产私分、抽逃，使生效法律文书确定的义务难以执行。有的在改制中把企业全部财产卖给职工，原企业无可供财产执行。有的把企业一分为二，把债务留给原企业，债权归到新的企业里，致使债务难以执行。特别是涉及到国有特困企业，法院执行采取措施时就可能引发上访等不安定因素，致使执行工作陷入困境。
8、委托执行案件。由于制度上设计的不尽合理、法院间互不信任，及其它主客观的原因，执行法院委托执行出去的案件，一般会杳无音信，委托执行的初衷不复存在，有的法院开始还执行，遇到难度就甩手扔（委托）了出去的情况也是不能避免的。
9、被执行人为被吊销企业法人营业执照的案件。实践中对这类案件执行法院一般都裁定中止执行，而这类案件一旦中止，往往是现实意义上的永久性中止，再恢复执行很难。
