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法院建立执行工作垂直管理体系探析

黑龙江省北安市人民法院 韩召峰

黑龙江省高院关于执行权运行机制改革若干问题的规定中，规定了执行权横向运行基本模式，即在执行局内设的执行一庭、执行二庭之间分别行使执行实施权和执行裁决权，并对实施权限、裁决权限进行细化。规定的实施改变了过去执行实践中，执行员包揽执行活动全过程的现象，有效控制了执行人员滥用或怠于采取执行措施，随意变更追加主体，草率处理案外人异议等问题。基层法院实行二权分立，不仅提高案件质量、案件效率，而且有利于保持执行队伍的清正廉洁，使执行工作走向了规范化的道路，有效遏制执行乱、缓解了执行难。
笔者所在法院地处边陲，是中院辖区6个基层法院之一。我们针对执行人员相对较少、案件数量相对较少、辖区面积较大、执行装备相对落后的情况，在基层法院执行局设立执行庭和临时组成裁决庭。在法庭成立了执行实施组，法庭执行人员由法庭和执行局双层领导，负责实施法庭审结的执行案件，执行实施组在执行过程中遇有需裁决的事项，同执行局实施庭一样，由执行实施承办人完备有关证据材料，提出执行裁决建议，制作执行报告，随同执行实施卷宗移送执行裁决组办理。每年基层法院裁决执行案件占基层法院受案总数的5%左右，工作量相对较少。

一、实行二权分立所反映不足之处

（一）分权过细，影响执行工作快捷性要求。执行工作不同于审判工作，它最大特点是迅速及时、追求效率。为了保障执行的效率，执行权宜以集中为原则，执行权分解得越细，环节就越多，虽然能加强对廉洁公正的保障作用，但影响执行的效率。规定由裁决庭裁判的内容过多，程序过于细化。

（二）执行局领导之下的执行机构内部分权，权力滥用问题未能得到充分的预防。执行权划分的目的在于实现执行内部的制约与平衡，这两种权力虽然由两个庭行使，其实仍由同一执行机构行使，这种划分没有达到真正二权分立的目的。

（三）上级法院对下级法院执行监督权没有充分发挥，还局限于过去监督和被监督的关系。没有真正实现对执行案件、执行力量的统一领导、管理和指挥。由于执行机构隶属地方法院，地方法院的人、权、物受地方人大、政府等相关部门控制、制约。执行案件伴随地方色彩。上级法院交办、督办的案件，下级法院拖着不办的原因并不是不办，而是不敢硬办。

二、执行体制改革的构想

人民法院执行体制改革必须从纵向和横向方向全面改革，纵向改革就是将人民法院执行机构从地方法院单列出来，成立单独的执行事务局或执行法院。对人、权、物实行垂直管理，真正建立起省院统一管理、统一协调、统一监督的机制。横向上对执行权中的实施权和裁决权进行彻底分立，执行事务局只负责执行实施权。

（一）执行队伍垂直管理势在必行

2000年以来，我省率先在执行庭的基础上成立了执行局。由庭变局一字之差，却使执行工作发生质的变化，执行人员的地位得到提高，人们更加重视法院执行工作。伴随法院一系列执行方式、执行方法、执行体制的改革，法院执行乱、执行难的现象基本得到缓解。但通过实践，觉得改革仍然不彻底，地方部门保护主义干扰执行的现象仍在发生，执行法官的待遇有待提高，执行法官积极性仍然没有充分发挥等。基层法院执行机构存在这些问题的原因：地方法院执行法官（审判员）的任命归地方人大，晋升归地方组织、人事部门，工资及办案经费归地方政府财政。导致法院不能真正独立司法、公正裁判，执行案件受制于地方干扰。

要想使人民法院独立司法，要想实现高级法院对执行工作真正统一管理、统一协调必须将中院、基层院两级法院执行机构中的人、财、物统一到省高院。执行人员的工资由省财政支付，执行人员的任命、调动，由省高院从执行机构所在的法院的审判人员中择优选择。法律规定审判人员的任免归地方人大，但对执行员没有要求。地方人大若免去执行人员的审判员资格，可以先由高级法院免去执行员资格。执行机构的执行装备由省高院统一调配、统一管理，对执行案件统一管理、统一调配，建立全省统一的执行案件立案信息库。

另外，为维护实施权的顺利实施，更能体现出强制力和震慑力，应将法警队三分之二的人员置于执行机构领导之下，以协助送达和协助执行。

再者，省高院在对执行机构实行垂直管理的同时，将竞争机制引入到对执行队伍管理上来。水无落差不会流动，社会无竞争就不会前进。法院执行工作不同于审判工作公开公正性强，执行工作的好坏，一方面与外界因素有关，另一方面与执行员自身素质道德修养及内部管理体制有关。因此，必须打破现在办案大锅饭的现象，建立能者上、平者让、庸者下的管理机制。只有执行人员有危机感、责任感，那时执行工作所采取的一系列改革措施，才能得到有效的实施。

（二）执行裁决权应从执行机构中分立出去

民事执行行为包括单纯的执行行为和执行救济行为。执行裁决行为属于执行救济行为，执行实施行为属于单纯的执行行为。根据基层法院的自身特点，实行执行权二权分立制度，更能切实反映执行机构设置的优势。但是执行机构应将执行裁决权从执行机构中拨离到法院民庭，独立于执行机构之外，成立执行裁判庭，负责裁判法官的人、权、物归地方法院。使二权真正分立，以达到相互制约、相互平衡的目的。

执行程序不同于审判程序，执行机构人员不同于审判人员，在执行程序中直接由执行员行使裁决权不符合审执分立的基本原则，况且在执行机构一长统管之下，两权分立，实则明分暗不分，仍不能杜绝一权滥用的现象。执行裁决庭不能超越授权范围来行使权力，不能主动行使裁判权，当事人或执行机构对裁判结果有申请复议和上诉的权利。裁判庭裁决的案件范围应限制在执行实施中需对当事人权利主体扩张进行实体上审查的方面，即审查裁判案外人对执行标的权利归属所提出的异议、追加变更被执行主体及当事人对执行员作出的其它裁决不服的裁判。凡未明确赋予执行裁判庭的权力均应由执行机构行使。

执行机构行使实施权时，执行法官可以组成合议庭审查处理仲裁裁决、公证债权文书是否不予执行，以及生效法律文书是否确有错误而不应执行。对委托评估、拍卖、变卖和执行分配争议进行裁决，对中止、终结执行和通过发放债权凭证终结本次执行程序等。同时赋予复议的权利。
原载于《中国法院网》

国家林业局


国家林业局关于做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的意见

林沙发〔2013〕136号



各有关省、自治区、直辖市林业厅（局）,新疆生产建设兵团林业局：
为认真贯彻落实党的十八大精神，根据《中华人民共和国防沙治沙法》、《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》等有关规定，切实保护和改善沙区生态，合理利用沙区资源，促进沙区经济社会可持续发展，现就做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作提出以下意见。
一、充分认识做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的重要性
（一）经过长期努力，我国防沙治沙工作取得了巨大成就，但面临的形势依然十分严峻。我国是世界沙化面积最大、危害最严重的国家之一，土地沙化严重影响近4亿人口的生产生活，是中华民族的心腹之患。全国现有沙化土地面积173.11万平方公里，约占全国土地总面积的18%，还有31万平方公里的土地具有明显的沙化趋势。加速治理沙化土地，严格控制土地沙化，已成为我国生态建设的一项重要而紧迫的任务。
（二）沙区具有独特、丰富的自然资源，科学合理开发沙区资源，对推动当地经济社会发展起到了很好作用。但若管理不善，超过生态承受能力，过度开发利用沙区资源，甚至破坏沙区生态环境，势必造成沙丘活化，使经过长期治理且业已步入良性发展的沙区生态再度恶化，后果十分严重。因此，必须严格执行《防沙治沙法》的有关规定，切实做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作，引导和规范沙区开发建设秩序，合理利用沙区资源，有效保护防沙治沙成果。
二、做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的目的和要求
（三）沙区开发建设项目是指在沙漠、戈壁、沙地、沙化土地和潜在沙化土地上实施的开发建设项目，主要包括在沙区范围内开发的工业、农业、畜牧业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源等建设项目。按照《防沙治沙法》的规定，“沙区开发建设项目都应当包括具有防沙治沙内容的环境影响评价”。
（四）开展沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的主要目的，是对开发建设项目实施后可能造成对沙区植被、生态的影响和土地沙化趋势变化进行综合分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响的对策和措施，为沙区开发建设项目的立项决策提供生态承载能力等方面的科学依据。
（五）沙区开发建设项目应尽量减少占用已经治理好的沙化土地。需要占用固定沙地、半固定沙地、流动沙地，要根据各地实际情况，搞好生态保护、治沙等方面的科学论证，做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容的评价工作。
（六）沙区开发建设项目应尽量减少占用沙区植被地。确需占用沙区植被地的建设项目，要严格按程序报批，并做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价报告的编制工作。
（七）在沙区实施的开发建设项目，项目主管部门在审批项目建设规划时，应要求项目实施单位同时编制沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价报告，并进行审查。
三、做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的原则及重点
（八）要对项目所在区域的生态功能进行定位分析。要按照确定的生态敏感性评价指标体系，就项目建设区的主要生态问题、生态保护主要方向等开展生态影响评估，沙区开发建设项目应符合国家生态功能区划的有关要求。
（九）要对项目所在区域的土地沙化现状及发展趋势进行评估。要分析区域内导致土地沙化的主导因素，研究开发建设项目对沙化土地扩展和沙尘天气变化的影响，确保开发建设项目符合国家防沙治沙的相关政策规定。
（十）要把对当地生态的影响作为评估重点。要科学分析项目实施对当地生态破坏的风险程度，准确预估生态恢复的可行性，深入研究恢复生态的各种条件、途径和措施，处理好生态效益和经济效益之间的关系，权衡利弊，为立项决策提供依据。
（十一）要把沙区资源的合理利用作为评估重点。要分析沙区土地、动植物、水、矿产等自然资源的生态承受能力，在不破坏沙区生态，不造成新的土地沙化、退化的前提下，适度开发利用。
（十二）严格控制在沙化土地封禁保护区内开展建设活动。确需在沙化土地封禁保护区实施的建设项目，必须按照沙化土地封禁保护区有关行政许可的要求，报国家林业局审批。对沙化土地封禁保护区内的建设项目，应把环评中防沙治沙内容评价作为审查的重点，不符合要求的将不予审批。
（十三）根据沙区生态承载能力，逐步建立沙区开发建设项目准入制度。在分析沙区生态限制条件、进行风险评估的基础上，确定进入沙区的开发建设项目类型、建设规模和有利于保护生态的基本要求及条件；对于超出生态承载能力的开发建设项目，或者对当地生态造成破坏、加剧沙区植被衰败死亡、导致土地沙化退化、给当地水土资源和空气质量造成污染的“三高”企业要严格限制；鼓励既有经济效益又有生态效益的低碳、绿色、环保的企业进入沙区。
四、加强沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的措施
（十四）根据目前沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价报告编写工作的实际状况，为规范和完善编写内容和要求，制定了沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价报告编写提纲（见附件），项目编制单位按照要求必须认真做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价报告的编写工作。
（十五）项目审批部门和项目主管部门在沙区开发建设项目实施过程中，做好跟踪检查和监督管理，发现问题，应及时通知项目建设单位予以纠正。开发建设项目竣工后，项目主管部门要按照要求进行检查验收，将检查验收结果报告上级有关部门，并作为今后奖惩的主要依据。
（十六）各级林业行政主管部门要把沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作作为监督检查的重点。要加强对辖区内实施的开发建设项目进行监督管理，对发现没有经过防沙治沙内容评价的擅自开工建设的项目，或者未落实环评中防沙治沙内容和措施的项目，造成植被破坏、超采地下水、草原退化、土地沙化、生态恶化趋势加剧的，要及时通报项目主管部门，采取措施予以纠正。
（十七）对责令项目建设单位限期进行治理而未治理的，在编制、预审、审批中有弄虚作假等行为的项目，要采取通报、减免或暂缓下拨生态建设资金，或者下调防沙治沙各级政府目标责任考核结果等级等措施；对明显具有违法行为并导致严重生态后果的，依法追究有关责任人的法律责任。
（十八）对在沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作作出突出成绩的单位和个人，经上级林业主管部门考评后，林业行政主管部门应该给予通报表扬或在先进单位和先进个人评比中给予重点倾斜等奖励措施。
（十九）要加大沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的公众参与程度。要通过公开信息等方式，鼓励、支持公众参与沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的监督，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权。积极推动在审批对周围生态可能产生较大影响、生态问题较为敏感、群众关注的建设项目（国家规定需要保密的除外），实行审批前公示制度。
（二十）沙区各级林业行政主管部门要加强沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作的能力建设。要做好从业人员的技术培训，熟悉掌握有关政策、法律、法规的要求，提高工作能力和业务水平。要积极探索和总结符合当地实际的环评中防沙治沙内容评价工作的路子和经验，建立务实高效的工作机制，为更好发挥评价工作在沙区生态建设和保护中的重要作用，促进沙区经济、社会和生态全面协调可持续发展作出更大的贡献。
（二十一）为全面掌握沙区开发建设项目现状，切实做好沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价工作，各省（自治区、直辖市）要对2010年后实施的建设项目进行摸底调查，其中重点项目的调查结果报国家林业局备案。今后每年3月底前，将上一年度的沙区开发建设项目实施情况报国家林业局。
本意见自2013年9月1日起执行，有效期至2018年8月30日。

附件：沙区开发建设项目环评中防沙治沙内容评价报告编写提纲
http://www.forestry.gov.cn/uploadfile/main/2013-8/file/2013-8-29-4986f8c710034b5a8bdf5efb0ba97287.doc



国家林业局
2013年8月26日